Fusie of annexatie? De kwestie van de volksraadpleging bij de uitbreidingsprojecten van de Stad Brussel

Het wetsontwerp dat de Brusselse burgemeester Adolphe Max op 24 februari 1920 indiende bij de Kamer van Volksvertegenwoordigers voorzag in een nooit eerder geziene uitbreiding van het grondgebied van de hoofdstad. Aan de oorsprong lag een project van 1914 dat betrekking had op de inlijving bij de Stad Brussel van al haar voorsteden, namelijk de gemeenten Anderlecht, Sint-Agatha-Berchem, Etterbeek, Evere, Ganshoren, Elsene, Jette, Koekelberg, Laken, Molenbeek, Sint-Gillis, Sint-Joost-ten-Node, Schaarbeek, Ukkel en Watermaal-Bosvoorde.

Ook toen al was de uitbreiding van het Brusselse grondgebied geen nieuw idee. Adolphe Max was niet de enige die in de periode 1910-1920 nadacht over een gemeentelijk uitbreidings- en fusieplan, en net als zijn concurrenten nam hij de grote lijnen over van eerdere projecten die door de grillen van het parlementaire leven het licht niet hadden gezien. Hoewel deze projecten door het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog nooit werden gerealiseerd, ontstond na het einde van de oorlog bij de Brusselse verkozenen al snel opnieuw interesse voor een uitbreiding van hun territorium. Zo probeerden ze al in 1919 om de ambities van hun voorgangers te verwezenlijken, en daarbij verwezen ze naar heel uiteenlopende motieven: de noodzaak voor de stad om haar maritieme infrastructuur te ontwikkelen, om nieuwe bouwterreinen te vinden en zo haar inwoners te behouden die op zoek waren naar ruimte, de wens van de verschillende gemeentebesturen om hun diensten te verenigen en zo hun administratie te vereenvoudigen (burgerlijke stand, ziekenhuizen, brandweer, enz.), de ambitie van de regering om de stad zich te laten ontwikkelen tot een grote Europese hoofdstad, enz. Ook andere en misschien minder nobele motieven, die het gevolg waren van politieke overwegingen, kunnen een rol hebben gespeeld, zoals de zoektocht naar een liberaal en/of katholiek electoraat dat een tegenwicht kon bieden aan het meer socialistische centrum van Brussel.

In ieder geval wonnen de politieke en economische belangen rond de uitbreiding van de hoofdstad het van wat de inwoners van de voorsteden wensten: niet alleen werden zij niet geraadpleegd over hun annexatie (bijvoorbeeld door middel van een referendum of een volksraadpleging), maar hun vertegenwoordigers, die in eerste instantie niet waren geïnformeerd over het Brusselse project, hadden zich ook duidelijk uitgesproken tegen de uitvoering ervan. Al in 1919 namen de gemeenten van de voorsteden, toen de omvang van de nieuwe uitbreidingsplannen duidelijk werd, het initiatief om een intergemeentelijke commissie op te richten die de verschillende fusieprojecten en hun modaliteiten moest onderzoeken, met name de werkwijze die de burgemeester van Brussel had voorgesteld. Hoewel het samenvoegen van de diensten voor velen de geschikte oplossing leek voor het probleem van de administratieve complexiteit, waren de afgevaardigden van de verschillende gemeenten van de agglomeratie sterk gekant tegen de “eenvoudige annexatie” van de gemeenten zoals aanbevolen door Adolphe Max. Het Brusselse bestuur, dat was uitgenodigd om aan de debatten deel te nemen, vond het niet nodig zich te laten vertegenwoordigen – met uitzondering van een enkele zitting waarin Adolphe Max blijk gaf van zijn gebrek aan belangstelling voor het project van de intercommunale commissie en de aanwezige afgevaardigden vroeg om zich uit te spreken over zijn wetsvoorstel. De beraadslagingen van de intercommunale commissie, zonder de vertegenwoordigers van Brussel, leidden tot een alternatief wetsontwerp waarin de gemeenten hun autonomie behielden (het wetsontwerp ‘De Bue’, dat op 15 april 1920 werd ingediend), en tot een unanieme stemming van de gemeenteraden waarin het parlement werd verzocht het voorstel van Adolphe Max ‘energiek’ te verwerpen.

Tegelijk met deze debatten had de Senaat niettemin een regeringscommissie ingesteld om het probleem van de samenvoeging van de gemeenten rond de maritieme installaties te bestuderen. Na twee vergaderingen nam deze commissie een resolutie aan waarin werd verzocht om de gemeenten Molenbeek, Laken, Jette, Koekelberg, Ganshoren, Neder-Over-Heembeek, Sint-Agatha-Berchem, Haren en een deel van Schaarbeek bij de Stad Brussel te voegen – en dit ondanks de hevige protesten van de gemeentelijke vertegenwoordigers, met name de heer Coelst (afgevaardigde van Laken) en de heer Brion (burgemeester van Neder-Over-Heembeek). Uit deze regeringsresolutie putte Adolphe Max de inspiratie voor het wetsvoorstel dat hij op 24 februari 1920 ‘met spoed’ indiende in de Kamer, ongetwijfeld om zo de alternatieve voorstellen (de wetsvoorstellen ‘De Bue’ en ‘Hallet’) voor te zijn. De burgemeester van de Stad Brussel breidde het voorstel van de regeringscommissie echter uit, want hij stelde ook de annexatie voor van verschillende andere gemeenten en schrapte de verwijzingen naar de ‘specifieke situatie’ met betrekking tot de uitbouw van de maritieme installaties.

Vanaf 10 maart 1921 behandelde de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat de kwestie van de uitbreiding van Brussel. Om de vereiste meerderheid te behalen, werd het wetsvoorstel ‘Max’ ingeperkt tot de annexatie van de gemeenten Laken, Neder-Over-Heembeek en Haren, en van kleine percelen in Molenbeek en Schaarbeek. Tijdens de besprekingen herinnerden enkele verkozenen aan het ongunstige advies dat de gemeenteraden van deze vijf voorsteden hadden gegeven, en aan de brief waarin bepaalde groepen inwoners van Laken hun verbazing hadden geuit over het feit dat ze nooit waren geraadpleegd over hun aanhechting aan de Stad Brussel (documenten die tussen februari en mei 1921 per post naar het kabinet van Adolphe Max werden gestuurd). Tijdens de zitting van 17 maart heeft de Senaat zelfs een verzoekschrift van de gemeenteraad van Schaarbeek geregistreerd waarin deze zijn eerdere protesten tegen de volledige of gedeeltelijke annexatie van de gemeenten van de agglomeratie bij de Stad Brussel herhaalde. Anderzijds verklaarden sommige parlementsleden tijdens de besprekingen herhaaldelijk dat "de betrokken bevolkingsgroepen het wetsontwerp unaniem hadden gesteund, of althans dat de afgevaardigden die bevoegd waren om namens hen te spreken, het hadden gesteund”.

Ondanks hevige protesten van de voornaamste betrokken partijen werd het wetsvoorstel ‘Max’ op 17 maart 1921 aangenomen door de Kamer en op 22 maart goedgekeurd door de Senaat. De aanhechting van de gemeenten Laken, Haren en Neder-Over-Heembeek bij de Stad Brussel had dus meer weg van een ‘annexatie’ dan van een loutere fusie, en was niet het resultaat van de wens van de bevolking van de voorsteden, maar wel van die van de Brusselse verkozenen.