Ook toen al was de uitbreiding van het Brusselse grondgebied geen nieuw idee. Adolphe Max was niet de enige die in de periode 1910-1920 nadacht over een gemeentelijk uitbreidings- en fusieplan, en net als zijn concurrenten nam hij de grote lijnen over van eerdere projecten die door de grillen van het parlementaire leven het licht niet hadden gezien. Hoewel deze projecten door het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog nooit werden gerealiseerd, ontstond na het einde van de oorlog bij de Brusselse verkozenen al snel opnieuw interesse voor een uitbreiding van het gebied dat ze beheren.

Zo probeerden ze al in 1919 om de ambities van hun voorgangers te verwezenlijken. Daarbij verwezen ze naar heel uiteenlopende motieven: de noodzaak voor de stad om haar maritieme infrastructuur te ontwikkelen, om nieuwe bouwterreinen te vinden en zo haar inwoners te behouden die meer ruimte wilden, het verlangen van de verschillende gemeentebesturen om hun diensten te verenigen en zo hun administratie te vereenvoudigen (burgerlijke stand, ziekenhuizen, brandweer ...), de ambitie van de regering dat de stad zich zou ontwikkelen tot een grote Europese hoofdstad, enzovoort. Ook andere en misschien minder nobele motieven, die het gevolg waren van politieke overwegingen, kunnen een rol hebben gespeeld, zoals de zoektocht naar een liberaal en/of katholiek kiespubliek dat een tegenwicht kon bieden aan het meer socialistische centrum van Brussel.

In ieder geval wonnen de politieke en economische belangen rond de uitbreiding van de hoofdstad het van de wil van de inwoners van de voorsteden. Niet alleen werden zij niet geraadpleegd over hun annexatie (bijvoorbeeld door middel van een referendum of een volksraadpleging), maar hun vertegenwoordigers, die in het begin niet waren geïnformeerd over het Brusselse project, hadden zich ook duidelijk uitgesproken tegen de uitvoering ervan. Al in 1919 namen de gemeenten van de voorsteden, toen de omvang van de nieuwe uitbreidingsplannen duidelijk werd, het initiatief om een intergemeentelijke commissie op te richten. Die moest de verschillende fusieprojecten en hun voorwaarden onderzoeken, met name de werkwijze die de burgemeester van Brussel had voorgesteld.

Het samenvoegen van de diensten leek voor velen de geschikte oplossing voor het probleem van de administratieve complexiteit. Maar de afgevaardigden van de verschillende gemeenten in de onmiddellijke nabijheid van de Stad Brussel waren sterk gekant tegen de “regelrechte annexatie” van de gemeentelijke grondgebieden, zoals bepleit door Adolphe Max. Het Brusselse bestuur, dat was uitgenodigd om aan de besprekingen deel te nemen, vond het niet nodig zich te laten vertegenwoordigen – behalve op een enkele zitting waarin Adolphe Max blijk gaf van zijn gebrek aan belangstelling voor het project van de intergemeentelijke commissie en de aanwezige afgevaardigden vroeg om zich uit te spreken over zijn wetsvoorstel. De beraadslagingen van de commissie, zonder de vertegenwoordigers van Brussel, leidden enerzijds tot een alternatief wetsvoorstel waarin de gemeenten hun autonomie behielden (het wetsvoorstel-De Bue, dat op 15 april 1920 werd ingediend). Anderzijds was er een unaniem besluit van de gemeenteraden waarin het parlement werd gevraagd het voorstel van Adolphe Max “krachtig” te verwerpen.

Tegelijk met deze besprekingen had de Senaat niettemin een regeringscommissie opgericht om het probleem van de samenvoeging van het grondgebied rond de maritieme installaties te bestuderen. Na twee vergaderingen nam deze commissie een resolutie aan waarin werd verzocht om de gemeenten Molenbeek, Laken, Jette, Koekelberg, Ganshoren, Neder-Over-Heembeek, Sint-Agatha-Berchem, Haren en een deel van Schaarbeek bij de Stad Brussel te voegen. Dit ondanks het hevige protest van de gemeentelijke vertegenwoordigers, met name de heer Coelst (afgevaardigde van Laken) en de heer Brion (burgemeester van Neder-Over-Heembeek). Uit deze regeringsresolutie putte Adolphe Max de inspiratie voor het wetsvoorstel dat hij op 24 februari 1920 “met spoed” indiende in de Kamer, ongetwijfeld om zo de alternatieve voorstellen (de wetsvoorstellen-De Bue en -Hallet) voor te zijn. De burgemeester van de Stad Brussel breidde het voorstel van de regeringscommissie echter uit, want hij stelde ook de annexatie voor van verschillende andere gemeenten en schrapte de verwijzingen naar de “specifieke situatie” omtrent de uitbreiding van de haveninstallaties.

Vanaf 10 maart 1921 behandelde de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat de uitbreiding van Brussel. Om de vereiste meerderheid te behalen, werd het wetsvoorstel-Max beperkt tot de annexatie van de gemeenten Laken, Neder-Over-Heembeek en Haren, en van kleine percelen in Molenbeek en Schaarbeek. Tijdens de besprekingen herinnerden enkele verkozenen aan het ongunstige advies dat de gemeenteraden van deze vijf voorsteden hadden gegeven. Ze verwezen ook naar de brief waarin bepaalde groepen inwoners van Laken hun verbazing hadden geuit over het feit dat ze nooit waren geraadpleegd over hun aanhechting aan de Stad Brussel (documenten die tussen februari en mei 1921 per post naar het kabinet van Adolphe Max werden gestuurd). Tijdens de zitting van 17 maart heeft de Senaat zelfs een verzoekschrift van de gemeenteraad van Schaarbeek geregistreerd waarin deze zijn eerdere protesten tegen de volledige of gedeeltelijke annexatie van de gemeenten in de onmiddellijke omgeving bij de Stad Brussel herhaalde. Anderzijds verklaarden sommige parlementsleden tijdens de besprekingen herhaaldelijk dat “de betrokken bevolkingsgroepen het wetsvoorstel unaniem hadden gesteund, of althans dat de vertegenwoordigers die bevoegd waren om namens hen te spreken, het hadden gesteund”.

Ondanks hevig protest van de belangrijkste betrokken partijen werd het wetsvoorstel-Max op 17 maart 1921 aangenomen door de Kamer en op 22 maart goedgekeurd door de Senaat. De aanhechting van de gemeenten Laken, Haren en Neder-Over-Heembeek bij de Stad Brussel had dus meer weg van een annexatie dan van een loutere fusie. Het was niet het resultaat van de wens van de bevolking van de voorsteden, maar wel van die van de Brusselse verkozenen.